Czy polskie projekty publiczne musza ponosic porazki OPINIA

W 2018 roku podjęto decyzję o budowie Elektrowni Ostrołęka C. Budowę tę przerwano w 2020 roku. NIK oszacowała związane z tym straty na ok. 1,35 mld zł. I nie są to jedyne wielkie polskie projekty publiczne, które ponoszą pełne lub częściowe porażki. Premier Szydło w 2016 r. w Łomży zapowiedziała, że polska część Via Baltica będzie ukończona w 2021 r. Na poziomie przejezdności , zaś całe prace mają być ukończone w połowie roku 2025. Cztery lata opóźnienia. W Toruniu właśnie przerywane jest centralne finansowanie budowy Europejskiego Centrum Filmowego Camerimage, bez którego dokończenie prac jest raczej niemożliwe. Premier rządu niedawno zapowiedział nowy wielki projekt – organizację igrzysk olimpijskich w Warszawie w roku 2040 (albo 2044). Czyli na starcie należy liczyć się z ośmio— lub dwunastoletnim opóźnieniem. Czy tak musi być? Te przykłady pokazują, jak ważna jest umiejętność zarządzania projektami publicznymi. Czy najważniejsze polskie projekty publiczne muszą się nie udawać? Brak zainteresowania efektywną realizacją projektów publicznych W administracji federalnej Stanów Zjednoczonych w grudniu 1967 r. wdrożono zasady nadzorowania największych projektów publicznych. W 1970 r. parlament Islandii przyjął pierwszą na świecie ustawę dotyczącą realizacji (budowlanych) projektów publicznych. Następnie wiele państw, poprzez ustawy lub rozporządzenia rządowe, wdrożyło efektywne praktyki zarządzania projektami publicznymi. Dlaczego polski rząd nie chce brać z nich wzoru? Rząd PiS w 2020 r. opublikował rekomendacje zarządzania projektami publicznymi, ale ich celem – podobnie jak wielu innych działań tamtego rządu – było pełne zawłaszczenie projektów publicznych przez ugrupowania rządzące, a nie usprawnienie zarządzania nimi. Jak na razie nie słychać sygnałów, żeby aktualna koalicja rządząca miała zamiar zmienić te rekomendacje. Platforma Obywatelska przed zwycięskimi wyborami parlamentarnymi 2023 r. przedstawiła program swojego działania zatytułowany 100 konkretów na pierwsze 100 dni rządów. W tej chwili już wiemy, że w rzeczywistości były to propozycje na czas o wiele dłuższy niż 100 dni. Kwota ta przewyższa znacznie chyba nawet największe szacunki kosztów CPK. Niestety, żadna z instytucji wykonujących projekty publiczne lub kształtujących system ich realizacji – Urząd Zamówień Publicznych, Ministerstwo Infrastruktury czy Kancelaria Prezesa Rady Ministrów – nie proponuje rozwiązań systemowych dotyczących właśnie projektów publicznych. Czy naprawdę nic z tym nie można zrobić? Czy naprawdę przypadki CPK i Elektrowni Ostrołęka mają niczego nas nie nauczyć? Od czego zacząć naprawę? Rządowy system realizacji projektów publicznych (ang. Governmental Project Implementation System, GPIS), są to procesy zarządzania tymi projektami, za które rząd w całości lub w części, bezpośrednio lub pośrednio, odpowiada – przez instytucje administracji publicznej lub firmy będące własnością tych instytucji. W rozwiniętych państwach systemy takie składają się z wielu składników (o czym dalej). Systemu takiego nie da się wdrożyć od razu. Powstaje więc pytanie, od czego należałoby zacząć budowę polskiego GPIS. Za dwie najważniejsze składowe takiego systemu, od których należałoby rozpocząć pracę, uważam: Wybór projektów do realizacji Zresztą, z CPK było jeszcze gorzej – decyzja o jego realizacji (zamiast Centralnego Portu Lotniczego) została podjęta bez żadnego trybu i nie została nigdzie udokumentowana. Za główne kryteria wyboru projektów publicznych w rozwiniętych krajach przyjmuje się najczęściej Tak było ze Strategią Morawieckiego, dla której nie wdrożono żadnych procesów zarządzania realizacją i którą porzucono dość szybko. W związku z tym, do czasu wdrożenia rzeczywistego zarządzania strategicznego (co powinno być kolejnym zadaniem rządu) – z delegowaniem zadań, monitorowaniem osiągania celów i kontrolą efektywności – przy wyborze projektów do realizacji trudno będzie precyzyjnie odnosić się do strategii. przychodów i wydatków, ponieważ rząd i cała administracja publiczna nie są firmami komercyjnymi. Ich celem jest dostarczanie różnorakich wartości publicznych. Większość dróg publicznych nie jest budowana z myślą o zysku administracji publicznej. Koszty (o których za chwilę) nie są głównym czynnikiem decydującym o budowie szpitala czy ośrodka kultury. Ponadto, oceniając stronę ekonomiczną, należy uwzględnić także straty związane z projektem – na przykład ekologiczne czy społeczne, związane z wywłaszczaniem mieszkańców terenów realizacji projektu budowlanego. Projekty publiczne są zwykle w dużej mierze lub całkowicie finansowane z budżetu. Proponent musi więc opisać, ile pieniędzy publicznych będzie potrzebne do realizacji projektu. Jeśli planowane jest pozyskanie funduszy pozabudżetowych, prywatnych, to należy wykazać, że jest to możliwe. Ocena finansowa powinna być wykonana z rozbiciem na każdy rok realizacji projektu. A jeśli nie istnieją, to należy wykazać, że w ramach projektu mogą być wytworzone albo pozyskane. Prace wykonywane w projektach publicznych są zwykle realizowane przez firmy komercyjne. Podmiot proponujący realizację projektu publicznego powinien wykazać, że na rynku są firmy mogące wykonać prace konieczne do realizacji projektu: dostarczenie odpowiednich produktów, być może wymagające wykonania potrzebnych prac naukowych. Jeśli liczba takich podmiotów jest niewielka, to należy wykazać, że będą one zainteresowane realizacją prac planowanego projektu. – gdzie kupujący nie jest zainteresowany sposobem uprawy warzyw. Gdyby zastosować tę analogię, podmiot publiczny składałby zamówienie, a następnie biernie czekał, czasami kilka lat, na dostarczony produkt. Żaden doświadczony rząd tak nie robi. W praktyce, w szczególności w wielkich projektach, wykonawca i zamawiający wspólnie zarządzają projektem (jest to jawnie wymagane na przykład przez amerykańskie Federal Acquisition Regulations). W wielkich projektach i programach – jak na przykład CPK – bierze udział wiele firm i koordynacja ich prac jest zadaniem zamawiającego. Dobrze to sformalizował na przykład rząd Kanady, gdzie instytucje publiczne są – właściwie w sposób ciągły – oceniane pod względem możliwości realizacji projektów o określonej złożoności. Uzasadnienie biznesowe powinno być zweryfikowane przez niezależnych ekspertów. W Norwegii dla odpowiednio dużych projektów istnieje wymóg formalny ogłaszania publicznego przetargu na wykonanie takiej oceny. Wykonanie propozycji projektu może samo w sobie wymagać wiele pracy Wydaje się, że zapowiedź zgłoszenia kandydatury Warszawy do organizowania IO 2040/44 nie została poprzedzona poprawną analizą wykonalności, czego przejawem jest nieuwzględnienie konkurencji ze strony Niemiec. Każda propozycja projektu publicznego musi mieć określoną strukturę, umożliwiającą ocenę przydatności i wykonalności i musi być zweryfikowana przez niezależnych specjalistów. Niezależne monitorowanie realizacji W projektach publicznych zespół zarządzający i organizacja odpowiedzialna za projekt są zwykle organizacyjnie odlegli od faktycznych właścicieli zasobów, którymi są podatnicy. W rezultacie Ten dystans stwarza możliwość – umyślnego lub nieumyślnego – niewłaściwego wykorzystania zasobów lub zastosowania niewłaściwych metod zarządzania projektem. Wiele rządów stara się zapobiegać temu problemowi poprzez wdrożenie systematycznych (a nie okazjonalnych, jak to jest w przypadku audytów izb audytowych) procesów tzw. zapewnienia projektów (ang. project assurance). Są to działania podejmowane przez zespoły niezależne od zespołu projektowego, mające na celu Zespoły takie w niektórych krajach pracują w ministerstwach finansów, w innych stanowią osobne instytucje. Celem tych procesów nie jest podejmowanie decyzji ws. dalszej realizacji projektu, ale dostarczenie obiektywnych informacji potrzebnych do podejmowania takich decyzji przez upoważnione podmioty. Zapewnienie projektów publicznych często opiera się na, zdefiniowanej pierwotnie przez brytyjskie Office of Government Commerce, . Każda wyodrębniona w trakcie planowania faza kończy się bramą, czyli oceną stanu realizacji projektu i prawdopodobieństwa osiągnięcia sukcesu. Faza ta (i ocena) może być podzielona na dwie części: najpierw oceniana jest zgodność ze strategią czy polityką oraz potencjalne korzyści i straty z projektu. Ponieważ pozostałe elementy propozycji (wykonanie, finanse, rynek, zarządzanie) są pracochłonne, ewentualne wczesne odrzucenie propozycji pozwala zaoszczędzić sporo pieniędzy publicznych. W trakcie realizacji mogą być i są definiowane fazy i bramy zależne od specyfiki projektu. Na przykład, dla wdrożenia systemu informatycznego mogą to być fazy wdrożenia poszczególnych modułów, zaczynając od modułów HR i finansowo-księgowego, po którym, jeśli projekt pomyślnie przeszedł bramę kończącą to wdrożenie, mogą nastąpić fazy wdrożenia innych, wyspecjalizowanych modułów. Sposoby realizacji, wykorzystanie zasobów oraz prawdopodobieństwo osiągnięcia sukcesu projektu publicznego powinny być w sposób systematyczny oceniane przez specjalistów niezależnych od projektu. I co dalej? Co należałoby zrobić później? Pracy jest mnóstwo. Powinno ono realizować zadania związane z tworzeniem i funkcjonowaniem GPIS. Po wdrożeniu procesów wyboru i zapewnienia projektów publicznych należałoby wdrożyć . W pewnym sensie reguły te podsumowują zasady opisywane w tym opracowaniu: projekty przechodzą przez proces oceny i wyboru; projekty mają plan; projekty mają określone produkty i efekty; projekty dzielą się na fazy; projekty są monitorowane w sposób niezależny; projekty podlegają komitetom sterującym. Konieczną składową odpowiedniego portalu powinny być uzasadnienia biznesowe, plany i raporty z realizacji projektów. Jedną z funkcji RBZP powinno być ale wymagałoby to zatrudnienia tam rzeczywiście najbardziej doświadczonych kierowników projektów. "Obiektywizm" strony publicznej polegający wyłącznie na przyglądaniu się realizacji projektów przez firmy prywatne i przedwczesnym kończenie projektów napotykających na – czasami obiektywne – problemy jest niewłaściwym sposobem reakcji na te problemy. Podsumowanie Nasi sąsiedzi już dawno temu zrozumieli, że sprawne zarządzanie projektami jest motorem napędowym rozwoju gospodarki i administracji publicznej. Musimy wyciągnąć wnioski z fatalnego stanu CPK, zmarnowania pieniędzy w Elektrowni Ostrołęka czy beztroskiego zgłoszenia kandydatury igrzysk olimpijskich 2040/44. Projekty publiczne muszą służyć efektywnemu zaspokajaniu rzeczywistych potrzeb społecznych, a nie zaspokajaniu potrzeb i ambicji członków kolejnych ekip rządowych.